近日发布的“十五五”规划建议，为养老金融发展和多层次、多支柱养老保险体系建设提供了广阔的前景和空间。如何在人口结构老龄化、就业形式多样化的背景下，促进我国养老保障制度改革与发展？近日，中国社会保障学会举办的第六届全国养老金发展论坛以“回顾与展望，深化养老保障制度改革，完善多层次养老保障”为主题，探讨“十五五”时期如何进一步深化养老保障制度改革、完善多层次养老保障体系、促进养老保障制度更加公平可持续发展。

第一支柱：推动基本养老保险制度优化

当前，我国已建成世界最大养老保险体系。根据民政部、全国老龄办发布的数据显示，截至2024年末，全国参加基本养老保险107282万人，较上年末增加639万人。但也要看到，全国各地在养老服务供给和保障水平方面仍存在明显差距，养老服务体系建设尚不均衡、不充分等问题依然突出。

十三届全国政协常委、人口资源环境委员会主任李伟认为，应进行“统一、规范、责任”。所谓“统一”，即循序渐进消除地方制度政策差异，形成国家统一制度安排；“规范”即在国家统一决策、分级管理框架下，明确地方权限，强化制度运行、基金管理及经办服务监督；“责任”则要求审慎确定养老金待遇水平、厘清缴费与财政补助责任，确保制度长期平衡。

“必须高度重视基本养老金的制度安排，不仅关系到每位社会成员年老后的基本生活，还深刻影响全社会的行为选择。”中国社会保障学会副会长、浙江大学民生保障与公共治理研究中心主任何文炯建议，要进一步明确基本养老金是国民的一项基本权益，按照国民权益平等、劳动者权益平等的原则改进制度设计，并严格按照“保基本”的原则为其定位。

谈到“十五五”时期如何进一步完善基本养老保险制度，全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成表示，一方面，应提高基本养老保险制度的统筹责任本位，全面优化法定养老金制度与国家财政的关系，优化基本养老保险的单位与个人筹资机制，增强法定养老金待遇计发政策的统一性；另一方面，应当逐步缩小群体间的养老金待遇差距和同一群体在不同层级、不同地区之间的养老金待遇差距。

第二支柱：破解中小微企业参与度低难题

数据显示，截至2024年末，我国60岁及以上老年人口超3.1亿人，65岁及以上老年人口超2.2亿人。另有约2.4亿名灵活就业人员。面对人口老龄化和就业形式多样化的双重挑战，构建功能清晰、责任共担的多层次、多支柱养老保险体系，成为改革的必然方向。

“我国需要的是一个公平的基本养老保险制度，再加上一个可以弥补有需要者的补充养老保险制度，同时完全放开个人养老金市场，让其遵循市场法则，通过产品开发赢得客户。”郑功成说，不同层次养老金制度各循其道、各守其规、各展其长、各尽其责、各得其所，应当成为建构合理多层次养老金制度体系的根本原则。

其中，企业年金作为第二支柱的重要组成部分，是对基本养老保险的重要补充，能够进一步提高退休人员的收入水平和生活质量。但在实践中，企业年金存在管理成本较高、缺乏即时获得感等因素，使其覆盖率仍然较低。人社部发布的数据显示，截至2025年上半年，全国共有17.24万家企业建立企业年金，参加职工为3304.53万人。

对此，浙江大学国家制度研究院副院长金维刚认为，可以适时适当降低基本养老保险名义费率，为中小企业建立年金腾出空间。优化投资品种供给，将企业年金集合计划和国债等稳健型产品作为默认投资选项。

具体到实操层面，海富通基金总经理任志强认为，可以从筹资端和投资端推动企业年金高质量发展。其中，在筹资端，扩大企业年金覆盖面，一是探索“自动加入+选择退出”机制，扩大缴费范围，增加缴费灵活性；二是加强集合计划的应用推广、简化年金建立流程、扩大政策宣传；三是推动高影响力企业建立年金，解决企业关切的重点问题，增强企业建立年金的意愿。在投资端优化投资管理，一是强化大类资产配置的核心作用，重视权益类资产的长期投资价值；二是严守合规风控底线，发挥团队投资的重要作用；三是发挥业绩基准的引导作用，探索年金分层管理新模式；四是加强受托人与投管人在资产配置方面的协同，通过科技手段提升年金组合管理的质量和效率。

第三支柱：加大个人养老金税优力度

养老第三支柱是以个人为主导，商业保险机构提供养老保障，主要有各类商业养老保险、养老基金、养老理财等。2022年11月25日，个人养老金制度正式实施。总体上看，个人养老金的开户人数持续增长，但“开户热、缴存冷”的现象始终存在。

金维刚认为，个人养老金制度实施至今存在多重难题，例如产品数量繁多但质量不高，没有参加基本养老保险的劳动者被排除在外，税收优惠力度不足等。对此，金维刚建议，应加大税收优惠力度，切实提高个人养老金制度运行质量。

展望“十五五”时期，人社部养老保险司一级巡视员李德宏表示，将围绕“更优化、更可持续”的目标，重点抓好六方面工作：一是稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，同时拓宽筹资渠道，建立健全社会保险精算制度。二是提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员的参保率。三是完善并落实全国统筹制度，按照构建新发展格局，坚持“全国一盘棋”。四是完善待遇确定和调整机制，加大再分配力度，向低收入群体倾斜。五是加快发展多层次多支柱养老保险体系，坚持第一支柱覆盖全民保障生活的功能定位，发挥其人民生活安全网和社会运行稳定器的作用，推动二、三支柱发展，满足多层次保障需求。六是完善关系转移接续政策，适应人员流动新需求，实现顺畅转移、无感接续。