近日，国务院办公厅印发《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（以下简称《意见》）。这是我国首个以“银发经济”命名的政策文件，聚焦4个方面，推出26项举措，涉及老年助餐、农村养老等各领域。

在“发展民生事业，解决急难愁盼”方面，《意见》作出扩大老年助餐服务、拓展居家助老服务、发展社区便民服务、优化老年健康服务、完善养老照护服务、丰富老年文体服务、提升农村养老服务等具体安排。

“全社会对社会化的养老服务需求高涨，这使得解决老年人的基本养老服务问题成为紧迫的现实需要。”全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成在接受《法治日报》记者采访时说。

郑功成指出，目前的关键是需要统筹规划我国养老服务业发展的目标、政策框架，同时分层分类、分区域制定具体政策，而这需要有法律作为依据才能赋权明责，进而才能有效推进。十四届全国人大常委会立法规划将养老服务法列入第二类项目（需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案），建议尽快启动立法程序，制定一部高质量的养老服务法并付诸实施。

推动提质增效

“我们小区虽然没有聘请物业，但是社区管理得很好，老年人理发、修理等服务都是免费的。居住在这里，惬意得很。”家住江苏省常州市武进区龚家社区的七旬老人姚惠琴对社区的便利之处非常认可。

近年来，龚家社区一方面积极提升养老服务质量，既做好适老化改造等“硬件”服务，也做好丰富老年文体服务等“软件”服务。龚家社区党委书记龚文忠介绍说，为丰富老年人文体休闲生活，扩大老年文化服务供给，除每周两次的“戏曲大家唱”“快乐合唱团”固定项目外，龚家社区还积极挖掘社区文化资源，从老年人喜闻乐见的文化活动入手，利用社区活动广场、老年活动室等场所，不定时“投放”文艺晚会、舞蹈比赛、反诈宣传等活动。

近年来，我国加快发展养老服务，推动养老服务实现提质增量。

记者从近日召开的全国民政工作会议上了解到，2023年，我国加快基本养老服务体系建设，所有省份均出台实施方案和基本养老服务清单。组织实施居家社区基本养老服务提升行动，开展中央财政支持经济困难失能老年人集中照护服务，实施特殊困难老年人家庭适老化改造，组织开展基本养老服务综合平台试点。

《意见》的出台，将进一步推动养老服务的高质量发展。

中国人民大学老年学研究所所长杜鹏认为，《意见》的出台，在加强养老服务发展方面有里程碑式的意义，“在过去我们已有的很多做法，比如推动国家基本养老服务清单，推动相关养老服务体系的建设，现在把这些工作凝聚在发展银发经济的大旗下，使得以往的做法有了新的高度”。

供需矛盾突出

党的十八大以来，我国养老服务更加完善。但不可否认的是，面对人口老龄化的严峻形势和人民群众日益增长的美好生活需要，当前养老服务仍然存在一些问题。

2022年8月举行的十三届全国人大常委会第三十六次会议，听取了全国人大常委会专题调研组关于实施积极应对人口老龄化国家战略、推动老龄事业高质量发展情况的调研报告。调研报告指出，养老服务还存在供需矛盾突出、专业人才严重短缺、养老服务企业经营困难等短板。

调研报告显示，养老服务业前期投入大、投资周期长、资本回收慢。民办养老服务机构经济效益差，缺乏投资动力。目前，金融机构对养老行业普遍慎贷惜贷，信贷、债券、基金等融资平台缺乏具体有效的优惠措施。品牌化、规模化的养老龙头企业数量少，产业内容和运营模式较为传统单一，与文旅、健康、地产等其他关联行业的融合度有待提升。

值得注意的是，此次印发的《意见》，有针对性地要求补齐银发经济发展中存在的一些短板。比如，在“扩大产品供给，提升质量水平”方面，《意见》要求培育银发经济经营主体、推进产业集群发展、提升行业组织效能、推动品牌化发展、开展高标准领航行动、拓宽消费供给渠道。

中国人民大学法学院教授刘俊海指出，国家之所以重视发展银发经济，一方面是应对人口老龄化的必然要求，推动增进老年人福祉；另一方面是看到了人口老龄化所蕴含的发展机遇，要培育经济发展新动能。

“《意见》对于发展银发经济提出了诸多切实有效的举措，要想更好推动这些措施落地实施，推动解决养老服务中的痛点难点堵点问题，需要有更加完备的养老服务法律规范体系作支撑。”刘俊海说。

提供法律保障

近年来，为积极应对人口老龄化，促进养老服务高质量发展，满足老年人养老服务需求，多地针对养老服务进行了专门立法。

据不完全统计，目前已有20多个省（自治区、直辖市）针对养老服务出台了法规。其中，广东、山东、江西、贵州、陕西、海南、甘肃、上海、河北、安徽、河南、江苏、福建、内蒙古、广西等省区市出台了养老服务条例，天津、宁夏制定了养老服务促进条例，河北、北京、山西对居家养老进行了立法，浙江出台了社会养老服务促进条例。

与此同时，国家层面的立法工作也在抓紧推进。

近日召开的全国民政工作会议提出，要加快推进养老服务立法，扎实做好立法研究，制定完善草案。

值得注意的是，在2023年7月民政部印发的《2023年度立法工作计划》中，就将抓紧研究制定养老服务法列入立法重点；2023年9月公布的十四届全国人大常委会立法规划中，将养老服务法列入第二类项目，也就是需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案。

“国家层面对于养老服务立法工作的重视，表明加快我国养老服务立法势在必行。围绕养老服务中的居家社区养老、医养结合、农村养老、长期照护等焦点问题，有必要在国家层面立法作出回应。”郑功成说。

郑功成表示，立法旨在为解决养老服务问题提供法律依据。如果在立法中明确老年人的养老服务权益，便能够为其提供清晰的稳定预期；如果在立法中明确政府的责任与市场主体、社会力量及个人与家庭的责任，则能够有序整合资源，形成推进养老服务业发展的合力。

“因此，我期待的立法目标首先是赋权明责，然后才是以法律为依据制定系统化的政策，进而推进整个养老服务业全面发展。基于人口老龄化的加速发展，未来五年将是关键性的窗口期，必须抓住时机，通过立法凝聚共识，通过立法形成合力，让我国的养老服务在法治轨道上行稳致远。”郑功成说。